导读
“新旧分离”模式是历史文假名城预备的一种常用方法，它通过塑造“旧城+老城”的空间结构来团结保护与发展的机敏矛盾。著述基于历史检会的视角，梳理出原土“新旧分离”模式的演进逻辑：在预备经济时期，“新旧分离”模式的雏形来自于预备经济时期的“梁陈决策”及苏联影响下的（名城）卫星城建立，具有显明的“巨擘塑形”特征；在转换通达后的商场经济时期，“新旧分离”模式为相宜均权式组织、地皮本钱化转型，经权能调整后（行政权鉴别和地皮发展权树立）渐渐走向老成。著述发现，由公权主导的“新旧分离”机制建构在刻下模样下仍不尽合理，且先验性的预备模范障碍对商场环境变化和的公民气志萌生实时回话，导致其在具体实践中濒临诸多困境。此后，著述念念考了精细化处置时期下“新旧分离”模式的转型趋向：“新旧分离”模式需要进行内源型立异，公权与私权的鸿沟应字据其实践模范（宏不雅、中不雅和微不雅）作念出天真调整，不错围绕“主理模范各异”、“融合新旧相关”和“均衡公私利益”三个重点标的探求新的搪塞方法。
本翰墨数：7282字
阅读时刻：22分钟
作家
黄龙颜，南京大学建筑与城市预备学院
黄胜仗，新加坡国立大学地舆系
肖昭节，湖南大学建筑与预备学院
余燚，湖南大学建筑与预备学院
要津词
历史文假名城，“新旧分离”模式，预备历史，保护方法，处置转型
引 言
2022年是我国历史文假名城轨制建立的40周年，在中国式现代化程度中创始历史文假名城保护预备处事的新风光，需要探索更科学的保护预备旅途、挖掘和拓展更多元的价值内涵[1]。对于经历过快速城镇化、大建当场代的中国而言，历史文假名城保护预备处事的难度之高，放眼全国都号称“棘地荆天”级别。尤其是当文化诉乞降经济诉求同期投影于城市空间时，保护与发展的矛盾变得十分机敏甚而是不可团结[2]。那么，该若何通过预备布局与空间结构塑造来罢了对历史文假名城的保护？在原土的城市预备实践中，“新旧分离”模式长期是一个无法绕开的经典话题。
“新旧分离”模式指的是“在老城以外开辟新城、双（多）中心并驾皆驱”的城市发展模式[3]，该模式需要从策略高度念念考城市的总体布局结构、明确老城与新城的主邀功能鉴别[4-5]。追想历史，洛阳、苏州、桂林、大同、平遥、韩城等名城的预备均在一定程度上践行了“新旧分离”模式。在这些预备案例中，既不乏保护适应的得手履历，亦存在保护不力的失败训诫。为了更好地迈向名城保护预备新征途，有必要对“新旧分离”模式进行再辩论、再反念念。本文基于历史检会的视角，分别从预备经济时期、商场经济时期两个不同阶段梳理“新旧分离”模式的演进逻辑。同期注目到，撑持“新旧分离”模式运行的基本能源在存量预备等新模样下已发生深刻改变，是以还需要探讨“新旧分离”模式转型历程中的具体问题以及相宜将来发展的精细化处置旅途。
01
预备经济时期的前驱探索
从渊源来看，原土实践中的“新旧分离”模式在预备经济时期已有萌芽，“梁陈决策”和早期名城的卫星城建立就在一定程度上反馈出“新旧分离”的念念想。在高度集权体制下，其时的“新旧分离”实践可视为由公权主导的“巨擘塑形”。
1.1“梁陈决策”的提议与放手
接洽酌量觉得，“新旧分离”模式的原土雏形不错追忆到1950年由梁念念成、陈占祥两位城市预备前驱提议的《对于中央东说念主民政府行政中心区位置的建议》（后世称为“梁陈决策”）[6-7]。新中国设立以后，北京成为国度的都门。由于北京城内原先的军政机关用地和建筑物已无法承诺都门职能的需要，因此都门行政中心的预备建立处事被提上政治议程、成为中央决策层必须径直介入的事务。在1949年11月，苏联人人团队提议《对于改善北京市市政的建议》，主张“将行政中心区设于旧城内”[7]。梁、陈二东说念主的意见与此唇枪舌剑，他们觉得“赓续在城内沿街建楼酿成的东说念主口密度太高、交通发生问题，将会成为侵略北京市体型次第的祸根”。1950年2月，梁、陈二东说念主随之建议“将城外西面郊区公主坟以东、月坛以西的适中地点当作都门行政中心区的位置”[8]。两派不雅点的主要不合在于：建立由旧城向四周推广而成的单中心结构，或是建立“旧城+新城”的双中心结构（图1）。
图1 苏联人人决策与“梁陈决策”对比
(图片来源：字据参考文件[7][8]改绘)
“梁陈决策”提议“疏散旧城的功能与东说念主口”、“罢了职住均衡”、“依托地皮转换”和“建立城墙公园”等构想，并合资其时的发展模样、财政现象精细安排了建当场序。不错说，“梁陈决策”对社会主义的轨制上风充满期待，也豪阔远想法看到了“新旧分离”模式对于缓解都门城市病的积极效果。但“梁陈决策”的效用抒发主要取决于梁陈二东说念主的学问修养，其科学性有待商榷，加之其时的政治、经济等原因，致使“梁陈决策”最终未被收受。连年来，跟着北京通州城市副中心建立决策和河北雄安新区预备摘录的提议，再次掀翻了一股“梁陈决策”的辩论激越[9]。“梁陈决策”诚然被永远放手，但其蕴含的“新旧分离”念念想对其后的名城保护与发展处事产生了深入影响。
1.2苏联影响下的（名城）卫星城建立
新中国设立初期百废待兴，严峻的表里发展环境迫使新中国只可“倒向社会主义一边”。跟着《中苏友好互助同盟左券》的缔结和苏联各项对华扶植的践诺，举国险峻连忙掀了向苏联“老老大”学习的激越[10]。在苏联的扶植和率领下，许多城市开端在郊区建立卫星城以连续枢纽的工业名目。其中，西安、洛阳、大同等城市既是国度工业化建立（“156”项工程）的重点城市，又是传统风貌保存较好的历史文假名城，它们巨额取舍“袪除旧城建卫星城”。关联词，这些城市“新旧分离”结构的成形具有偶然性和不自愿性——很大程度是详尽研讨勘察选址成分的收尾，而不是由明确的预备理念所主导[11]。况兼在“先出产，青年存”、“个东说念主遵守集体”等不雅念指引下，新旧城之间的接洽相对割裂，工业卫星城更像是落实国度枢纽出产力布局的孤苦飞地。
图2 早期名城的工业卫星城建立
(图片来源：字据参考文件[11]改绘)
02
商场经济时期的权能调整
转换通达标记着商场经济时期的到来，场地政府开端探索会通商场的城市设备及利益分派机制。受到城镇化、行政均权化和地皮本钱化等多方机制的交汇推动，“新旧分离”模式发生了旅途重构，主要体现为行政治权上的重新鉴别和地皮欺诈上的发展权再树立。经过商场经济时期的权能调整后，“新旧分离”模式也在相宜历程中渐渐走向老成。
2.1 相宜均权式组织的行政权鉴别
由于分税制转换导致了府际相关变化，中央政府与场地政府在名城保护方面并不老是能形成团结的价值不雅。诚然得回“国度级历史文假名城”称呼亦为场地政府的一项治绩，但在崇高的契机成本眼前，一些场地政府对后续的保护处事持枯燥作风[12]。是故，为了兼顾想法传导的刚性和具体实施的弹性，需要对行政治权再鉴别。名城采选何种空间发展模式至关蹙迫，在一开端就需要互市讨虑、严格传导。只消将“新旧分离”策略意图镶嵌到政府管制权利框架、保护条例和法定例划之中，能力最大程度幸免空间绩效的奢华。不然，如果无法通过结构调整的方式将旧城地区较高的影子地价①升沉到新城，那就会对城市举座的地皮效益普及酿成阻拦[2]。
同期，在行政发包体制下，场地政府还领有一定的“剩余提取权”[13]，场地政府在执行中央下达的保护任务时不错天真变通地安排城市布局。如黄山市（国度级历史文假名城）被要求在总体预备中体现“名山秀水-城市雅致”的想法导向，而在具体实施历程中，黄山市取舍以组团式的布局结构来落实：歙县在市域城镇体系职能结构中被定位为“国度级历史文假名城、以发展旅游服务业为主的次级中心”，给予重点保护；屯溪区和徽州区分别被定位为“多功能、详尽性的中心城市”和“现代制造业基地”，给予重点发展[14]。除此以外，黄山市还积极完善职能单干、产业结合等方面的协同机制（图3）。
图3 黄山市总体预备
（图片来源：黄山市预备与当然资源局）
2.2 相宜地皮本钱化的发展权树立
商场经济伴跟着地皮本钱化程度，即使如斯，场地政府也依然持有地皮、金融、税收等诸多资源并具有巨大的动员智商。由于国有地皮是场地政府无意径直筹谋的国有财富以及可用于银行信贷的典质品，其地皮发展权又是场地政府可调配的要津资源，是以无需经由周折的协商谈判历程，凭借对各地区发展权的死别化树立就不错达到“开辟现代功能新区”、“保护历史风貌方法”的双重目的。各样行政上风使得场地政府凭借一般管制技巧就不错勾勒“新旧分离”的爽脆形态，并树立片区模范的开动产权。在预备建立阶段，地皮发展权被赋予至对商场主体、社会主体的预备许可之中，场地政府通过经济管制权限统收、容积率升沉、财税升沉支付等方式亦可再度罢了不同片区的利益均衡。
表1 “新旧分离”模式代表城市
（表格来源：作家画图、拍摄）
地皮发展权的树立和升沉通过“行政+商场”的复合旅途来归附“新旧两利，古今兼顾”的蓝图构想，是商场经济时期“新旧分离”模式的基本运行逻辑所在。以地皮发展权当作撑持的“新旧分离”模式在1990年代影响力颇广：1990年代初许多城市掀翻了新城建立的激越，而这一时期又适逢名城保护实践的起步阶段[15]，苏州、桂林、凤凰等名城为了幸免东说念主口和资源在旧城过度辘集，就将旧城受到为止的建立容量升沉到新城中去，从而促成文物保护奇迹和经济增长任务的协同鼓动（表1）。此时的“新旧分离”模式一般泄漏为两种体式：（1）近郊新增建立用地供应迷漫的城市，会建立与旧城连绵的新区；（2）受地形条目不停或近郊地皮产权相关复杂的城市，则会欺诈已有城镇的发展基础，建立与旧城保持一定距离的新城。
03
“新旧分离”模式的实践困境
在商场经济时期，“新旧分离”模式诚然也针对权能进行了相宜性调整，但是机制建构依然由公权主导；另外，“新旧分离”模式一定程度上还带有“巨擘塑形”的先验性特征，障碍对商场环境变化和公民气志萌生的实时回话。“新旧分离”模式在设计初志主如果基于预备布局、空间结构方面的考量，简直莫得系统设计过从管制到处置的转型进路。“新旧分离”模式的权能一朝被低效锁定，就极易在变化的时事中落入矛盾的旋涡。
3.1 预备传导的不停不及与政策失灵
一座名城的发展策略、预备布局在多大程度上属于可“剩余抵制”的鸿沟并无定论，况兼在现实中，名城是否需要长期贯彻“新旧分离”模式亦然藕断丝联的议题。也即是说，“新旧分离”是不错里面融合的行政治务，场地政府不错字据现实发展需要而相机抉择执行或拒绝。诚然城市预备需要传导上司政府的意志与领会上位预备的想法，但在预备编制完成后频频会字据利益偏好“取舍性实施”。由于实施监管的刚性不及，即使是被法定例划征服的“新旧分离”结构也难以对后续发展形成“硬不停”，这就导致了许多接洽的政策要领频频濒临“失灵”的逆境，举例：住建部的“城市体检”处事并不会将过于抽象的空间结构当作城市预备实施动态的评估轨范；对于名城保护不力的活动仅作“通报月旦”、“取销称呼”处理，更无本色性处罚。
3.2 物权依托的轨制隐隐与主体缺失
西方国度的地皮发展权派生于地皮通盘权（私权），其历史城市“新旧分离”的罢了，除了依靠政令教悔外，在街区、建筑模范还需借助发展权升沉（Transfer of Development Rights）这一轨制器用[16]。西方历史城市用以升沉的地皮发展权对应于我国地皮权利体系中的二级发展权②，发展权升沉的“发送区”与“给与区”则对应于“新旧分离”中的新城与旧城。在关心物权的存量时期，我国的“新旧分离”模式如果能引入发展权升沉机制，那将会极大支援商场、社会参与名城保护的积极性，同期不错缓解中微不雅模范遗产保护的全球财政使命。但是需要注目，我国的地皮发展权派生于国度主权（公权）[17]，况兼近似西方“发展权银行”的第三方管制平台尚未建立。尽管刻下一些名城照旧开端试点发展权升沉（或称“容积率升沉”）机制，但通盘历程本色是由场地政府包揽的“横向府际走动”，而障碍商场主体、社会主体的深度参与[18]。在将来，还需要积极探索兼顾全球利益、商场效益和公民权益的发展权升沉机制。
3.3 地皮财政驱动下的过度设备风险
在中国商场化转型的程度中，新城设备以地皮当作“货币之锚”启动了快速城镇化的历史程度，轨制的变迁、高度趋利的发展方式诱致了城市空间结构的演变[19]。近三十年来，“新旧分离”模式对名城的新城投资设备开释出了愈加积极的信号，新城建成区面积的增长率显贵高于旧城（表2、表3）。如苏州和桂林巧借保护全国文化、当然遗产之机，极大拓展了本市的新城空间。但是由于天禀条目和发展能源的各异，不同名城的新城设备畅通也会产生不同的效果。当新城的运营收益不及以抵补场地债务缺口时，则会濒临透支资源和过度设备的风险，如大同的御东新城、榆林的西南新区等预备案例即是发东说念主深省的前车之鉴。
表2 部分历史文假名城新旧城地区建成区面积增长率对比③
（表格来源：原始数据由“Science Data Bank”网站提供）
表3 建成区面积增长率“曼-惠特尼秩和”检修
（注：95%水平的置信度）
3.4 单一价值取向下的静态保护误区
旧城（古城）是承载社会、经济、文化、生存等多元价值的动态空间，而不是静态的博物馆或简便的消耗品。“新旧分离”模式设计的初志是为了新城与旧城罢了均衡发展，但城市机能重点向新城过度升沉，也会反向激发旧城的萎缩阻挠[20]。如陕西韩城古城、山西平遥古城、山东聊城的东昌古城虽保留了文化景不雅属性，但在营销激越消退后即碰到了“东说念主去楼空”的荒僻风光（图4）。另一方面，有些古城过度追求消耗主义的价值取向，本钱掠夺逾额利润的确凿动机通常被障翳在了古城保护的“外套”之下，诚然幸免了历史风貌方法的举座阻挠，但旷世难逢又会诱发历史文化价值异化、社会生存空腹化等弊病。
图4 韩城古城、平遥古城和聊城古城街景
（图片来源：作家拍摄）
04
“新旧分离”模式的转型趋向
“设备新城以保护旧城”的时期红利强项不复，而精细化处置时期下的“新旧分离”模式运作若要碎裂效用瓶颈，则需要在中微不雅模范上关照商场、社会的即时需求。据此，应饱读舞“新旧分离”模式进行内源型立异，同期上司政府也需要作念好政策激励与监督教悔处事；“新旧分离”模式所触及的具体事务，公权与私权的鸿沟宜字据实践模范的各异作念出天真调整。
4.1 宏不雅模范：主剃头展机遇融合新旧相关
“新旧分离”模式的宏不雅实践走向可持续发展，有赖于新城与旧城各耐心区域内泄漏相比上风。新城与旧城不可停留于互为“镜像”的相关，而是要确凿建立起东说念主员、功能、信息、设施、体制等要素有机联动的“多中心结构”。对于新城设备而言，应相识到设备容量的提高不是发展权升沉的最终想法，趁早跳出地皮财政的旅途依赖、发掘新的出产函数才是至关新城可持续发展的紧要格式。对于旧城保护而言，应在不阻挠历史风貌的前提下优化结构、提振活力，追求“东说念主、文、地、产、景”等意涵的会通互促。对于总体城市设计而言，将来可研讨取舍后现代主义的设计手法超越“发展”和“保护”两大主题，在景不雅风貌上形成雅致的好意思学互动。
4.2 中不雅模范：完善控规编制普及轨制巨擘
优化“新旧分离”模式的中不雅实践，可从改进抵制性详确预备和探索（二级）发展权升沉机制出手。我国抵制性详确预备的调整审核处事解放裁量空间过大，酿成具体名目中存在许多“以地皮出让施行情况反推设备容积率”的情况，这是抵制性详确预备公信力构建的潜在恫吓，亦然将商场机制引入二级发展权升沉的禁闭。抵制性详确预备的编制要点宜从“预备”走向“规定”，二级发展权的性质也可抵制从“公权力”向“全球财产权”过渡：一方面，需要加强编制和实施的表恣意，审慎征服各项经济时间目的的基数；另一方面，鉴戒国际上的老成履历，应详尽研讨级差地租、全球服务等成分的影响，尽快建立体系严实的发展权估价规程、设定兼顾全球利益和私东说念主利益的奖励规定（图5）。
图5 雅典城市地籍与地皮发展权管制系统
（图片来源：http://gis.epoleodomia.gov.gr/v11/index.html.）
4.3微不雅模范：通过多方合作教悔处置下千里
存量时期下的“新旧分离”模式微不雅实践，势必会面对私东说念主建筑遗产的权利为止及赔偿问题。刻下场地政府无法对一些私东说念主通盘的历史建筑施加严格的行政管制，公权（发展权）与私权（房屋产权）的法理相关难以厘清。对于此种情形，相通实行“地皮公有”和“批租制”的中国香港地区则是采选公私谈判的“个案处理”办法，建立包含提案阶段和庭审阶段的公众参与机制，并通过政府征购、企业认领、地皮系结出让等技巧落实保护主体使命[21]。这对大陆地区可能有两点启示：一是保留抵制的轨制弹性，既承认历史建筑的私权属性又倡导公权打扰的必要性；二是选藏多方合作的伙伴相关，将空间处置的重点渐渐下千里至下层。操作方式大体是：在政府的教悔和监管下，由企业与公众完成详确事宜的协商谈判。
05
结 语
当作根植原土历史、轨制配景的创造性实践，“新旧分离”模式以一种机要的方式回答了名城“发展抑或保护”的两难之问。面对社会经济发展的新模样，“新旧分离”模式仍需要围绕以下几个标的探求新的搪塞方法：（1）主理模范各异，中微不雅模范是“新旧分离”模式实践的优化重点；（2）融合新旧相关，名城发展应幸免堕入“衣衫不整”的被迫风光；（3）“均衡公私利益”，名城保护应是“政府主动”、“商场响应”和“公民自愿”耦合的收尾。伴跟着我国地皮权利体系转换的不竭深化，“新旧分离”模式的要素调动历程过甚轨制化旅途也越来越遍及。假以时日，“新旧分离”模式不再仅仅预备师专属的蓝图构想，走向精细化处置的“新旧分离”模式必将牵动多方主体的共同参与乃至城市雅致的举座朝上。
注目及参考文件（上滑稽查一说念）
注目：
① 影子地价指“在有限资源不停下地皮欺诈能泄漏的最大效益”。
② 参考林坚等学者构建的两级地皮发展权体系：一级发展权隐含于各级政府的行政树立，二级发展权隐含于用地预备许可中。
③ 新城与旧城的范围鸿沟以当然鸿沟或行政鸿沟为基准。
参考文件：
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*本文为2023中国城市预备年会论文
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